關于股份公司監事會是否有股東大會提案權的問題，直接關系到公司治理結構中作為執行機構的董事會與作為監督機構的監事會之間制衡機制的有效性，也關系到監事會各項監督權的落實及監督的有效性。本文認為，我國公司法對股份公司監事會的股東大會提案權問題沒有明確的規定，這對完善公司治理結構、改進對股份公司董事會的監督制衡機制都產生了一定的不利影響，呼吁應盡快明確股份公司監事會的股東大會提案權，并就提案規則、限制因素等方面作了具體分析。

賦予股份公司監事會提案權的必要性

我國《公司法》沒有對股份公司股東大會的提案制度和提案規則作出規定，也沒有明確規定監事會有股東大會提案權。在中國證監會制定的《上市公司股東大會規范意見(2000年修訂)》(以下簡稱《規范意見》)中，上市公司監事會的提案權已經有了明確的規定引《規范意見》第十二條規定，“年度股東大會，……監事會可以提出臨時提案”;第十九條規定，監事會提議董事會召開臨時股東大會時，應以書面形式向董事會提出會議議題和內容完整的提案。但是《規范意見》的適用范圍僅限于上市公司，對其他股份公司沒有約束力。

賦予監事會提案權是為了確保監事會監督的實效性。監事會的監督結果最終要通過公司股東大會的意思決定才能落到實處。監事會在股東大會上陳述意見、提出議案并由股東大會作出決定，是監事會及監事把監督結果付諸于實踐的最適合的方法。因此，賦予監事會股東大會提案權對落實、完善監事會監督權是非常必要的。我國《公司法》對監事會的提案權雖無明確規定，但既然《公司法》規定了監事會對董事、經理執行職務的行為行使監督權，并有權提議召開股東大會，就意味著賦予了監事會提案權。因為監事會在對董事、經理執行職務時違反法律、法規或者公司章程的行為、損害公司利益的行為進行監督、要求糾正而得不到應有的響應時，就應該向股東大會報告有關情況，監事會不僅要陳述意見，而且應該提供可供股東大會表決從而可以變為公司實際行動的議案，由股東大會作出決議。而監事會提議召開的臨時股東大會，就更不只是為了讓股東們聽取監事會的意見陳述，監事會應該提出供股東大會審議、表決的議案，因而監事會的提案權就是題中應有之意。

在監事會職權范圍內的事項，需要股東大會作出決議時，由監事會提出有關的提案是最為合理、最有效率的提案權分配方案，這不僅符合《公司法》設立監事會這一專門監督機構并賦予其廣泛的監督權力的立法意圖，而且對于加強監事會對董事會及經營管理層的制衡能力、改善公司治理結構和機制具有重要的意義。從另一個角度來講，對于與董事、董事會執行職務行為有關的監督性的提案，一般不可能由董事會自行提出;由于大股東與董事會一般有著密切的關系，對董事會或董事監督性的提案，大股東一般也不會提出;而小股東的提案權又受到較高的持股比例的限制，因此賦予監事會提案權還可以在一定程度上矯正董事會、大股東壟斷股東大會提案權的弊端，維護公司整體利益及中小股東的利益。

為保證監事會監督的效率，除了應規定監事會對公司年度股東大會及監事會提議召開的，臨時股東大會享有提案權之外，還應該明確規定在董事會召集的臨時股東大會、公司股東依照規定自行召集的臨時股東大會上，監事會均享有提案權，以節省公司開會支出，提高公司股東大會的效率，節約監督成本，有利于監事會及時向股東提供有關公司董事會、董事及經理執行職務情況的信息，增強監事會監督權的威懾力。從某種程度上講，賦予監事會股東大會提案權，比賦予監事會召開臨時股東大會的提議權和特別召集權更有價值和

意義。

鑒于上述理由，我認為有必要在修改《公司法》時規定對所有股份公司適用的較為完善的股東大會提案制度，包括監事會的股東大會提案權制度，明確賦予股份公司監事會股東大會提案權，以利于增強監事會的監督實效性，改善公司治理結構。

監事會提案權的限制及提案規則

1、提案權的分類

我國《公司法》沒有規定股東大會提案制度和規則，也沒有對提案的含義作出解釋。按照《現代漢語詞典》的解釋，提案是提交會議討論決定的建議，議案是指列入會議議程的提案。《規范意見》第九條對股東大會的提案給了一個定義，“股東大會的提案是針對應當由股東大會討論的事項所提出的具體議案，股東大會應當對具體的提案作出決議。”按照這個定義，提交股東大會討論的建議，未明確具體內容的，不能視為提案，股東大會不得進行表決。《規范意見》對提案的定義，考慮了股份公司股東大會一般會期較短的實際情況，要求提案內容具體，以利于提高會議效率。從這一角度講，這個定義是有價值的。但是，我認為不宜將股東大會提案僅僅理解為只能是內容具體的議案，至少應該允許監事會、股東提出值得股東大會關注而又暫時無法確定具體方案的提案，供股東考慮、股東大會討論，至于這樣的提案是否能夠在該次股東大會上進行表決，則是下一個層次的問題。

在日本商法典中，股份公司股東的提案權被區分為議題提案權和議案提案權。按照日本學者的解釋，議題提案權是指在大會的原定議題(如原定議題為審議批準利潤分配方案)之外，增加其他議題(如增加解任董事等新議題)的權利，也叫做議題追加權;議案提案權則是不超越大會原定的議題范圍，而提出不同于董事會或會議召集人的議案，例如提出相反的或反對的議案，或在會議召集人提出的議案基礎上提出經過修改的議案，因而也叫做反對提案權或修改提案權。按照韓國學者李哲松的理解，“議題提案權”似乎僅指提出股東大會議題的事項，而不包括具體的決議案;“議案提案權”則指就股東大會目的事項提出議案的要點即具體的決議案。我認為這種看法并不恰當，議題提案權不應排斥具體決議案。《規范意見》實際上已經區分兩類提案對提案規則作了不同的規定，但是對于議題提案(董事會會議通知中未列出的新事項)和議案提案內容的具體性要求卻是一致的。

這種區分的意義在于，在出現董事會無視依法行使的提案權的情況時(如未將提案內容列入召集通知書中通知股東，或未將提案列入會議議程并交付表決)，會由于無視的是議題提案還是議案提案的不同，對該次股東大會所作出的決議產生不同的法律后果。如果董事會無視的是合法的議案提案權，而在股東大會上通過了董事會提出的議案，應該認定為會議召集程序存在瑕疵，因此股東大會作出的決議就是可以以訴訟請求撤銷的。而對于董事會無視的是議題提案權的情形，由于股東大會并沒有就該議題作出任何決議，不存在可以撤銷的決議，所以只能追究董事的責任。

區分議題提案權和議案提案權對于完善股東大會的提案規則，包括監事會的提案規則，也有著重要的意義。一般來講，議題提案的規則應該比議案提案的規則嚴格一些，至少在提案提交的時間要求上應有所區別，以方便股東為審議提案作準備。針對提出提案的不同的主體，提案規則規定的各主體的提案權范圍及對不同主體提出的提案的要求也應該有所區別。對董事會而言，由于議題提案權和議案提案權的區分一般是以董事會發出的股東大會召集通知所列內容和議題為標準的，因此董事會的提案并不存在議題提案和議案提案之分。對董事會提出的提案，應該要求提案內容都是具體的、有可操作性的，不能僅有議題而無具體內容，這是與董事會這一機構的性質相適應的必然要求。對于股東的提案和監事會的提案，議題提案權和議案提案權之分就有意義了。我認為，股東、監事會都可以提出議題提案和議案提案，但兩者之間又有一定的區別。對監事會和股東提出的議題提案和議案提案，都可以具體、也可以不具體，在基本要求上應達到有明確的主張，股東大會可以就該主張進行表決，即提案應具有可決議性，在其具體性及可操作，陵程度的要求方面，應該低于對董事會提案的要求。對于監事會的提案，提案的內容應該盡可能具體、明確，有可操作性，也就是說對監事會提案的具體性程度的要求應高于對股東提案的要求，因為與一般股東相比，監事會成員本身負有忠實、勤勉、注意等義務，監事會成員應該具備更多的專業知識和技能，而且監事會還可以利用公司資源獲得專業顧問的幫助，有條件、也應該在提案具體性方面達到比一般股東更高的要求。這是從總體上來講的，對于單個的提案來說，并不需要堅持監事會

的每一個提案都比股東的提案更為具體。比如說，監事會對于董事任免提出的提案，應該是限于對某個或某幾個董事的任免，一般并不要求監事會提出替代人選，因為一般而言提名董事并非監事會的職權范圍，而股東提出董事任免提案時，一般要提出董事候選人或罷免董事后的替代人選。此外，股東、監事會雖然都可以提出議題提案和議案提案，但是對他們提出提案的具體范圍和限制也應有所區別。

2、監事會提案權的限制

提案事項只能是股東大會權限范圍的事項，一般不包括屬于董事會職權范圍的業務執行的議案。這是股東提案和監事會提案都應受到的限制。除此以外，對于監事會提案權是否還應有特殊的限制，也是一個值得探討的問題。到目前為止對提案問題規定最為具體的《規范意見》，對于監事會提案權并沒有規定特殊的限制，從該規范意見的內容來看，可以理解為監事會可以就公司股東大會職權范圍內的所有事項提出提案。

監事會這一機構的性質及其職權范圍，決定了它的提案權的議題范圍應該受到合理、適當的限制。對監事會提案權的限制，應該與飛公司法》規定設立監事會的目的、監事會的職權范圍聯系起來考慮。我國《公司法》第一百二十六條規定的股份公司監事會的基本職責、職權是檢查公司財務，對董事、經理執行職務時違反法律、法規或者公司章程的行為、損害公司利益、股東利益的行為進行監督;2002年1月證監會與國家經貿委聯合發布的《上市公司治理準則》第五十九條規定，“上市公司監事會應向全體股東負責，對公司財務以及公司董事、經理和其他高級管理人員履行職責的合法合規性進行監督，維護公司及股東的合法權益。”監事會的監督應該主要是合法合規性監督，即監事會行使監督權的基本界限應該是不能干預與經營政策有關的事項，不得代替董事會作出經營判斷。否則就與《公司法》設定的監事會的基本職責或職權范圍不符，與公司機關之間的分工原則不符。與此相適應，股份公司監事會的提案權也應該限于與《公司法》及相關法規、規章、公司章程規定的監事會職權范圍有關的事項。我認為，監事會的提案權的范圍主要包括提出以下幾類提案：

1、提議解除不稱職的董事職務的提案，包括要求董事會采取行動解除不稱職的經理職務的提案;

2、以公司名義追究損害公司利益的董事、經理法律責任的提案;

3、提名由股東代表出任的監事候選人以及獨立監事候選人的提案;

4、提出解聘或不再續聘會計師事務所的提案。

按照《規范意見》第十八條的規定，會計師事務所的聘任，由董事會提出提案，股東大會表決通過。解聘或不再續聘會計師事務所的提案，也由董事會提出。在一般情況下，由董事會享有聘任、解聘或不再續聘會計師事務所的提案權并無不當，但是讓董事會壟斷該提案權則是值得三思的。為了防止或制約董事會濫用這一權力，應該對這一規定做一點修正，即賦予監事會提出解聘或不再續聘、續聘會計師事務所的提案權，以使《公司法》規定的監事會監督檢查公司財務的職權更有保障。在董事會提出解聘或不再續聘會計師事務所的提案時，監事會如果認為該會計師事務所是稱職的，董事會提出的解聘或不再續聘會計師事務所的理由不當，可以提出續聘會計師事務所的提案。如果監事會認為公司聘任的會計師事務所不稱職，可以提出解聘或不再續聘會計師事務所的提案。《關于進一步促進境外上市公司規范運作和深化改革的意見》第七條規定，.“監事會可對公司聘用會計師事務所發表建議，可在必要時以公司名義另行委托會計師事務所獨立審查公司財務……公司外部監事應向股東大會獨立報告公司高級管理人員的誠信及勤勉盡責表現。”這一規定與上述主張已經非常接近了。

此外，如果公司董事會中引入獨立董事，還可以考慮賦予監事會提出獨立董事候選人和解聘不稱職的獨立董事的提案權。因為獨立董事的基本職能是對公司控股股東、公司內部董事的行為進行監督和制衡，所以讓監事會在獨立董事的遴選、解任方面發揮作用也是應有之意。

鑒于監事會的基本職權中包括監督董事及經理的職務執行行為，而董事、經理執行職務行為的核心內容就是執行公司業務的行為，而且監事會監督公司財務必然要與監督業務執行相聯系，業務監督要以財務數據為根據，業務執行的監督與財務監督并沒有本質的區別，因此不能完全排除監事會就公司業務執行提出議案。《規范意見》第三十條規定，在年度股東大會上，監事會認為必要時，還可以對股東大會審議的提案出具意見，并提交獨立報告。監事會的獨立報告和相應的提案就有可能是針對業務執行方面的問題提出的。

在肯定監事會有權對業務執行問題提出提案的同時，應該規定這類提案僅限于監督性的提案，以免監事會的監督權與董事會的經營決策權發生沖突。

在上市公司實踐中，監事會行使提案權并得到公司股東大會認可的實例已經見諸新聞報道。據《中國證券報》報道(2000年6月27日第一版)，ST凱地絲綢公司于1998年10月在中越邊境設立銷售點，共發出價值1000余萬元合纖綢，有745萬余元的銷售款未返回公司，一位時任公司董事副總經理的人士被認為應對此事負責。監事會向1999年度股東大會提出議案，建議罷免該董事的職務，股東大會通過了監事會提出的該項罷免案。

3、監事會提案的規則

對監事會的提案權，應根據監事會監督的特點和需要，制訂有別于董事會、股東提案權的規則。

對公司的年度股東大會，監事會提案規則對監事會的限制應該盡量少一些，監事會可以在董事會發出會議召集通知之前，向董事會提出提案，要求董事會將提案列入會議通知中通知公司股東;在董事會發出會議通知之后、股東大會召開之前的合理時間內，監事會還可以提出臨時提案，要求董事會公告或者自行公告;監事會還應該可以在股東大會上直接提出提案。對上市公司監事會的提案，已經有了比較明確的規則，按照《規范意見》第十二條的規定，監事會提出的年度股東大會臨時提案如果屬于董事會會議通知中未列出的新事項，同時這些事項是屬于該規范意見第六條所列事項的，監事會應當在股東大會召開前十天將提案遞交董事會并由董事會審核后公告。除此以外的提案，監事會可以提前將提案遞交董事會并由董事會公告，也可以直接在年度股東大會上提出。

對于監事會提議召開的臨時股東大會，監事會在向董事會提出書面召集會議的要求時，就應該將完整的提案內容同時提交給董事會，在董事會發出會議召集的通知后，除董事會的通知有遺漏或錯誤的情況以外，監事會不得再對提案內容進行修改或增補，也不得就該次會議提出新的提案。

對董事會召集的臨時股東大會，應該允許監事會提出提案并要求將其提案作為該次股東大會的審議事項。一般情況下，監事會的提案應該在董事會決定召集臨時股東大會后、召集通知發出前以書面方式提交董事會，由董事會將監事會的提案列入會議通知中通知股東。因為監事列席董事會會議，對于董事會的決定應該是能夠立即獲知的，所以監事會一般有條件在董事會發出會議通知之前提交提案。但是，也要考慮到一些特殊情況，例如董事會在未通知監事會列席會議的情況下開會并作出了決議，或者，董事會準備提交臨時股東大會討論表決的事項比較復雜或專業性較強，監事會提出獨立意見或監督性的提案需要進行充分的調查或咨詢專業人員，可能難以在董事會發出會議通知之前提出提案。因此，在這類情況下，應允許在董事會發出會議通知之后，監事會在股東大會召開前的合理時間內(如十五天之前)仍然可以提出新的提案，這主要是考慮股東大會的效率問題。對新提案的通知或公告，監事會當然首先可以要求董事會進行，如果董事會拒絕或拖延，監事會應當可以自行在不晚于股東大會召開前十天的期限內公告。

對于由股東提議召開的臨時股東大會，也應該允許監事會提出提案，而且這種提案主要是臨時提案，監事會只要在股東大會召開前的合理時間內(如十五天之前)提出提案即可。監事會提案的通知或公告，應該與董事會提議召集的臨時股東大會中監事會提案的規則基本上保持一致。

監事會提案權是否應受董事會審查

監事會的提案是否要受董事會的審查，經董事會確認后才可以提交股東大會?按照《公司法》和證監會的現行規定，可以理解為股份公司除董事會自己提出的提案之外，所有其他的股東大會提案都應提交公司董事會，董事會都有權對提案進行審查。我認為，現行規定中的提案審查制度至少對監事會的提案是不適宜的。因為監事會作為一個監督機構，主要監督的對象就是公司董事會、董事及高級管理人員，而且，監事會的提案大部分可能涉及董事會、董事的問題，或者是監事會認為董事會的決策或行為明顯不當，甚至認為董事會或董事的行為違反法律、法規或公司章程，或者要求改選董事、追究董事責任、對董事會的不信任等等，若要求董事會審查認可該種議案，當然不現實，也很難操作。況且，專門監督機構的議案還要經過被監督者的審查同意，實在于理不合。我認為監事會與董事會作為公司兩個平行的機關，它們的提案權不應存在相互審查的問題，監事會的提案內容不應由董事會審查，正如董事會的提案不須由監事會審查一樣。

監事會應自行保證提案內容與法律、法規和公司

章程的規定不相抵觸，并且屬于公司股東大會的職權范圍，提案符合法律、法規及公司章程對股東大會提案的形式要求、內容具體性要求。但是，如果監事會的提案沒有在規定的時間之前提出，董事會可以不將該提案提交本次股東大會討論、表決。

影響監事會提案權效果的主要因素

公司的股權結構是一個最重要的因素。在公司存在絕對控股股東的情況下，如果監事會的提案是針對控股股東或其支持的董事會及/或董事，提案很難獲得按照資本多數決原則運作的股東大會的通過。但是，即便如此，由于提案所涉及到的問題已經在股東大會召集公告中予以披露，它仍然會對控股股東、董事會及董事的行事帶來一定的壓力和影響，因而也會產生一定的作用。

監事會的構成對于監事會可能提出的提案的內容和提案的質量，及賦予其提案權對董事會制約力的影響也是顯而易見的。如果監事會成員主要是由大股東提名選舉，或由大股東的代表出任的，那么監事會就難以對大股東控制的董事會的行為進行有效的監督，也難以在相關的問題上提出有價值的提案。盡管法律、法規及公司章程都規定董事、監事應該代表公司全體股東的利益或公司整體利益，但實踐中大量出現的問題告訴我們，這種規定是很難有效貫徹執行的。我一直認為，在控股股東或大股東控制公司董事會的情況下，監事會應該主要由非控股股東及由少數股東代表、外部獨立監事組成，只有這樣的監事會才可能起到真正的監督作用。如何在規則上防止控股股東同時控制董事會和監事會，應該作為健全、完善我國股份公司治理結構的一個基本出發點來加以研究、探討，也應該是修改完善我國《公司法》時要關注的一個重要內容。有了結構良好的監事會，監事會提案權的效果才會更為明顯。在監事會的結構難以在短時間內改變的情況下，賦予單個監事提案權是一個替代性的選擇。

股東大會由誰來主持，對會議結果的影響是非常系統化的、不容低估的，對監事會提案權效果的影響也不例外。主持人控制著會議的議事日程及進行節奏，他可以在兩方面影響會議結果：它限制各個與會者所能得到的資訊，它也可以限制他們所能獲得的可選擇的方案。如果主持人支持某一項議案并希望與會者參與，他就可以盡可能多地向與會者提供有利于該項議案通過的信息，安排足夠的時間對此進行討論;如果他不希望與會者參與，完全可以用許多精彩的報告占去所有的時間。我國《公司法》將股東大會的召集權賦予了公司董事會，將股東大會的主持權賦予了董事長或其指定的其他董事。鑒于監事會提案主要是涉及對董事會監督方面的問題，討論這樣的問題時，由董事長或其他董事主持均有不妥之處。因此，應該考慮在討論監事會提出的議案時，應由監事會主席或召集人主持股東大會，以避免不必要的干擾，當然，監事會主持并不排除董事會或有關董事辯解或陳述意見的權利。至于在特殊情況下由監事會自行召集的股東大會，則應該完全由監事會主席或召集人來主持，以切實起到監事會通過召集股東大會監督、糾正公司行為的效果。

征集投票權問題對監事會提案權的效果也會產生較大的影響。征集投票權的行為在我國上市公司實踐中已多次出現，《上市公司治理準則》第十條已經明確規定，“上市公司董事會、獨立董事和符合有關條件的股東可向上市公司股東征集其在股東大會上的投票權”。公司董事會掌握著全體股東的名冊，他們在發出召集公司股東大會通知或公告時，就可以同時利用公司力量來征集投票代理權，而費用直接由公司負擔，所以董事會發出征集投票代理權的要約，與其他人相比，幾乎沒有任何風險，而且由于他們控制著公司股東大會審議的議案和相關信息的供給權及對提案的說明權、解釋權，因此成功的機會極大。如果他們將此方法用于鞏固自己的地位，而公司控股股東持股比例又不高，就有可能加劇內部人控制的問題和矛盾，。我國上市公司股權結構的情況頗為特殊，一般公司除控股股東之外，其他的個別股東在公司所占股數極微，而且股東征集投票權受到許多因素的制約，因此，少數股東很難藉助征集投票權來監控公司董事會或董事。鑒于這種實際情況，我認為可考慮在制度安排上，對于監事會提出的監督性提案，監事會可作為征集投票權的主體，由公司負擔費用征集投票權，以使監事會提出的有利于公司利益、股東利益的提案獲得更有力的支持，增強監事會對董事會、董事的監督制約能力。